１）CEの動向

欧州委員会は2020年3月11日、サーキュラーエコノミーへの移行を目的とした新サーキュラーエコノミー行動計画を発表した。先立って2019年12月には、脱炭素社会を目指すための包括的政策「欧州グリーンディール」を公表しており、同行動計画は欧州グリーンディールの主要な柱として動き出すことになった。その後、EU首脳は2020年7月、新型コロナウイルス感染症拡大による経済危機を受け、7,500億ユーロの復興基金案に合意。危機を契機として脱炭素型経済の実現を目指すグリーンリカバリー関連予算に、総額の約30%を投資することとなった。

サーキュラーエコノミー移行政策に至るまで

上記は、最近のサーキュラーエコノミー関連動向の一端である。EUがサーキュラーエコノミー政策を採用するまでの歴史は長く、1972年までさかのぼる。1972年10月に開催された欧州理事会で、翌年7月までに各関連機関に環境政策の策定をする指示をすることで合意したところから欧州の環境政策が動き出す。これをもとに欧州委員会が計画案を提案し採択されたものが「第1次環境行動計画（Environmental Action Plan/EAP）(1973-1976年)」だ。現在の「持続可能な発展」の概念につながる政策である。第5次環境行動計画（1992〜99年）まではガイドラインとして加盟国に対して拘束力はなかったが、第6次環境行動計画（2002-2012年）からは「決定」として採択され、目標達成などEU加盟国に対して拘束力を持つようになった。

後述する2010年発表の欧州成長戦略（Europe 2020）までは、「環境政策的」つまり「規制的」な意味合いが強かった。しかし、同戦略を打ち出した頃から、環境政策が経済・産業政策としての要素を帯びてくる。同戦略名が「成長戦略」ということからしても、EUの経済成長としての政策であることがわかる。

廃棄物ヒエラルキー

廃棄物管理はサーキュラーエコノミーの要であり、EUは環境政策の一環として廃棄物管理を発展させてきた。そのなかでも、各個別政策を打ち出すうえで柱となっているのが、「廃棄物ヒエラルキー」である。1975年の「廃棄物枠組み指令」で提唱され、2008年の「改正の廃棄物枠組み指令」で5つの優先順位が示された。5つの優先順位とは、「廃棄物の発生抑止」「リユースのための前処理」「リサイクル」「エネルギー回収などの回復」「適正処分」（下図参照）である。まずは廃棄物の発生を抑止し、物質回復率を高めることが、エネルギー回復などよりも優先されるという考え方である。

欧州の廃棄物ヒエラルキー

EUのサーキュラーエコノミー戦略

2015年のサーキュラーエコノミーパッケージによって、欧州の一連の環境政策は、経済政策（産業政策）としての要素が鮮明となった。そのスタートとなったのは、2010年に公表されたEurope 2020という以降10年間の欧州の成長戦略である。Europe 2020では、3つの大きな柱が据えられており、そのうちの一つが「sustainable growth （持続可能な成長）」だ。また、7つのフラッグシップイニシアチブの一つとして、「資源効率（Resource efficiency）」を推進する方針が示された。Europe 2020ではサーキュラーエコノミーという言葉こそ使われていないが、「成長のための資源効率」という視点が盛り込まれることになったのである。

Europe 2020を受けて2011年9月、「資源効率」を具体化した「資源効率性のあるヨーロッパに向けたロードマップ」が発表された。資源制約への対応や資源活用と経済成長の分離への中長期的な道筋がここで示された。同ロードマップでは、生態系サービスの見える化や、市場メカニズムの活用、炭素税など税制面でのアプローチなどとともに、リサイクル率の向上が掲げられたのである。

2014年には、同ロードマップの進捗評価が実施され、「EU Resource Efficiency Scoreboard 2014」や「Progress Report on the Roadmap to a Resource Efficient Europe」 としてまとめられた。加盟国の資源効率の進捗度を評価する一方で、廃棄物を資源として捉え直すサーキュラーエコノミーへの移行の必要性が叫ばれた。なお、2014年から2020年までの「第7次環境行動計画」でもサーキュラーエコノミーへの移行が明確に打ち出されている。

サーキュラーエコノミーパッケージ（2015年12月）

欧州委員会は2015年12月、2030年に向けた成長戦略の核として、サーキュラーエコノミーパッケージを承認し、翌年2016年6月には具体的なアクションプランを採択。これによって、サーキュラーエコノミーが確実に成長戦略として位置付けられることになった。

同パッケージの主な概要は下記の通りだ。

• 食品廃棄物の削減：2030年までに食品廃棄物を半減するため、SDGs（持続可能な開発目標）に沿った測定ツールを開発
• 二次資源の品質基準の開発
• エコデザイン・ワーキングプラン2015-2017に基づく、製品の修理可能性・耐久性・再生可能性やエネルギー効率を高める
• 肥料に関する指令の改正：有機肥料や廃棄物を原料とした肥料に対する認識を高める
• プラスチック戦略：生分解性・再生可能性・プラスチックに含まれる有害物質や海洋プラスチック漏出を削減する
• 水の再利用：廃水の再利用に関する指令を最低限の要件に改正することを含む法案の提出

なお、廃棄物に関する指令改正案は下記の通り。

• 2030年までに都市廃棄物の65%をリサイクルする（2025年までは60%）
• 2030年までに包装材廃棄物を75%リサイクルする
• 2030年までに埋め立て廃棄量を最大10%削減する

上記施策に対し、財政的支援も行われる。欧州構造投資基金（ESIF）から5.5億ユーロ、Horizon 2020（EUによる研究または革新的開発のためのプログラム）から6.5億ユーロ、廃棄物管理のための基金から55億ユーロが投資されるとした。54のプロジェクトが完了あるいは進行中で、欧州のサーキュラーエコノミーへの移行路線を確実なものとしたのである。

新サーキュラーエコノミー行動計画（2020年3月）

2020年3月には欧州のサーキュラーエコノミー2.0とでもいうべき「新サーキュラーエコノミー行動計画」が公表された。先立って2019年12月に2050年までに温室効果ガス排出実質ゼロの気候中立を目標とする「欧州グリーンディール」が発表されており、同行動計画はその主要な柱の一つとして位置づけられる。

同行動計画の詳細はこちらの記事をご参照いただきたいが、消費者の「修理する権利」や「持続可能な製品の立法イニシアチブ」による環境配慮型製品の設計の促進など、2015年のサーキュラーエコノミーパッケージよりも一歩踏み込んだものとなった。さらに、重点分野として、電子機器とICT・バッテリーと車・包装・プラスチック・テキスタイル・建築・食が挙げられ、EU法体系などを通じて重点的に取り組んでいく方針が示された。

2) データから見るEUのサーキュラーエコノミーの移行状況

資源生産性の向上

EUの資源生産性（国内総生産（GDP）を国内物質消費量（DMC）で割った率）は、2000年から2019年の19年間で36%向上している。労働生産性の向上やGDPの上下に作用されるため数字の見方については議論の余地があるが、全体の傾向として増加傾向となっている。ちなみに、日本とは約1.5倍程度の差（2016年の資源生産性は、日本は3.5、EUは2.2 （*PPS-EUR/kg））がある。

出典：eurostat Resource productivity statistics　（緑線が資源生産性）

出典：EU各国の資源生産性（リサイクルデータブック2020 P151一般社団法人産業環境管理協会）

一人あたり廃棄量

EU加盟27カ国平均の一人あたり年間都市ごみ量は、2018年は492kgで、2008年の518kgと比較すると減少している。（2017年の日本の年間一人当たり年間廃棄量は335kg（環境省『一般廃棄物の排出及び処理状況等（平成29年度）について』より）なお、ここ数年は横ばい傾向となっていることに留意する必要はあるが、長期的には向上しているといえる。

また、下図の廃棄物処理方法の推移で顕著なのは、マテリアルリサイクル率の増加と埋立率の減少である。先述したEU指令や各国政策による結果といえる。

出典：eurostat Municipal waste treatment, EU-27, 1995-2017 (kg per capita). 

循環度

EU内で利用されるすべての物質の循環度を示したものが下図である。2004年から2016年の12年間で8.3%から11.7%と、3.4%の改善が見られた。これには再生原材料利用率が高まったことが主因である。なお、EU内で最も高い数値を有する国はオランダで29%、最も低い国はギリシャで1.5%。回収やリサイクル率、その国の産業構造によるところが大きい。新型コロナ危機後の状況を注視する必要があるが、全体の傾向として微増が続くと考えられる。

eurostat “What goes around comes around- EU circularity rate”

3）欧州がサーキュラーエコノミーへの移行を進める意義

なぜ、これほどまでに欧州はサーキュラーエコノミー政策を推進するのだろうか。その背景として、経済成長と環境保全の分離や雇用創出、新たな経済モデルの提示／グローバル経済における政治的・戦略的観点などが挙げられる。

経済成長と環境保全の分離

経済成長と環境保全を分離することは、サーキュラーエコノミーの目的とするところであるのは周知の通りである。気候変動始め、海洋プラスチック問題、生物多様性の損失、大気汚染など、後戻りのできないティッピングポイント（臨界点）が迫っている。これに対して、自然を再生させることも意図するサーキュラーエコノミーを早急に進めていくことが至上命題であり、これを欧州が主導していこうというのがサーキュラーエコノミー戦略の大義である。

さらに視点を狭めてみると、人口増加やアジアアフリカ諸国の中間層の拡大により、原材料の高騰や資源枯渇など資源制約が起こることが予想されている。環境を保護し再生させるという観点と同時に、可能な原材料から地域内循環を目指し、EUを資源制約から解放させるという意図もある。

また、新型コロナ危機などの外的要因による悪影響があった場合、すぐに立ち直ることができるという「レジリエンス」を高めていくこともますます重要となるだろう。EUはこの観点から、「分散型」で「レジリエンス」に資するサーキュラーエコノミーが果たす役割が大きいとして、脱炭素やサーキュラーエコノミー政策を遂行する。

欧州の環境政策に対する受容度も推進する背景として挙げられる。欧州委員会が公表した2017年の調査（27,881名に実施）では、「環境が自身にとってどのくらい重要か」という問いに対して、全回答者のうち56%が「とても重要」、38%が「かなり重要」という結果となった。両者あわせて94%の回答者が、環境が自身にとって「重要」だと答えたことになる。欧州市民の高い環境意識が見て取れる。

雇用創出

サーキュラーエコノミーへの転換を図ることで、2030年までにEUのGDPを0.5%増加させ、70万人の雇用の創出につながるという調査を欧州委員会は公表している。また、雇用創出に加えて、雇用の流動性も高まることから、「公正な移行基金（Just Transition Fund）」などの資金も用意し、再教育などの支援を通じて産業構造転換に伴う社会経済的影響を緩和するとしている。

前述のように環境意識の高い欧州市民ではあるが、極右政党の台頭やフランスで見られた環境対策として燃料税の引き上げに対する「黄色いベスト運動」など、経済と環境政策をバランスよく進めていかなければ政治的な均衡が取れないことを認識している。特に市民の生活の要となる雇用確保は絶対条件だとして、雇用政策としての側面からもサーキュラーエコノミーへの移行に取り組んでいる。

新たな経済モデルの提示／グローバル経済における政治的・戦略的観点

欧州経済の長期低迷や中国の経済大国としての台頭、米中貿易摩擦、米中のいわゆるGAFAM（Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft）やBATH（バイドゥ、アリババ、テンセント、ファーウェイ）に代表されるような新興企業の出現により、欧州としての立ち位置が問われている。欧州は、今後どのような経済モデルを描いて発展させていくのか。この点においては、アメリカでも中国でもない道を探るという要素が多分に含まれている。

また、欧州型モデルにより、海外のグリーン化を支援したい意向を明確に示しており、東南アジア・バルカン諸国・アフリカなどで、欧州型サーキュラーエコノミー戦略そのものやソフトを含めた関連産業の輸出が始まっている。

さらに、Global Circular Economy Allianceというグローバル規模でのサーキュラーエコノミーに関する協定の創設を提唱していくことや、フランスが提唱したサーキュラーエコノミーのISO化など、EUはサーキュラーエコノミーをグローバル経済のスタンダードにするルールメイキング戦略として位置付けているといえよう。

これらの政策の海外諸国への影響については、EUの拡大生産者責任や環境配慮設計、地域内調達の推進、欧州タクソノミーなどの排他性を生みかねない政策が貿易障壁となって立ちはだかる可能性もある。

このように、第一義的には環境保全（あるいは再生）と経済成長を両立させるという明確な大義がある。一方もう一つの意図として、政治的・戦略的要素も含まれているといえる。日本の循環型経済（サーキュラーエコノミー）戦略を考えるうえで認識しておく必要があるだろう。

最後に、経済成長のみに焦点を当てるのみではなく、環境や社会も同時に豊かにする従来の考え方が、具体的な形となって市民権を得始めている点にも触れておきたい。例えば、オランダが提唱するサーキュラーエコノミーのビジョンや英国の経済学者ケイト・ラワース氏が提唱する「ドーナツ経済学」など、「経済成長」ではなく3つの側面を「繁栄」させていくという未来像が提示されている。サーキュラーエコノミーの考え方とも親和性が高く、欧州の次世代像として定着する可能性がある。

4）課題

これまでサーキュラーエコノミー政策に至るまでの変遷と進捗状況を見てきた。良いことづくしのようにも見えるが、課題は山積だ。ここでは、1. EU内の多様性2.雇用3. 企業や市民の受忍度の3点に絞って、欧州のサーキュラーエコノミー移行を進めるうえでの課題を考察する。

1. EU内の多様性

EU加盟国間の置かれた状況や国別の環境政策は多種多様である。もちろん環境政策に限ったことではないが、加盟国間の違いが顕著に浮き彫りになるのは環境分野である。例えば、先述したEU各国の資源生産性では、加盟国トップのオランダとブルガリアでは5倍以上の差がある。ほかにもポーランドの電源構成に占める石炭火力発電の割合は80%強とフランスの1.5%と大きな開きがある。容器包装廃棄物の回収率やリサイクル率なども同様、加盟国で大きな差があり、EUとしてどのように加盟国間のギャップを埋めていくかが大きなポイントとなる。この課題はさらに政治的要素も絡んでおり、問題は複雑である。

2. 雇用

EUは、サーキュラーエコノミーへの移行により2030年までに70万人の雇用とGDPが0.5%改善されるとしている。この数字自体のインパクトについては議論の余地があることもさることながら、サーキュラーエコノミーが実現できたときの雇用に関わる産業構造の明確なモデルを示しきれていないのも事実である。この点は、こちらのCircle Economyのレポートなど、各中間支援団体も研究を進めているところで、注視していく必要がある。

3. 企業や市民の受忍度

企業や市民が一連の欧州の政策を規制ではなく「繁栄」のための政策であると認識できるかどうかがポイントである。

例えば、新サーキュラーエコノミー行動計画では、草案の段階では存在した「拡大生産者責任（EPR）」の強化の記載が削除された。これには欧州の産業界からのロビイングがあったと想定されている。今回打ち出された「修理の権利」についても産業界からの反発の歴史があった。また、欧州市民も環境政策に対する寛容な姿勢があるが、実際の生活問題に直結することとなると「黄色いベスト」などの運動が起こってくる。

このように、欧州のサーキュラーエコノミー政策が、産業界や市民レベルにおいてどの程度受忍できるかについては、経済的利益の多寡によって変わるだろう。そのため、サーキュラーエコノミーが理念だけではなく、個別政策として受け入れられるには、経済効果や雇用創出面を前面に押し出すことが重要だとして、各文書にも明確に反映している。

5) EU主要加盟国のサーキュラーエコノミーロードマップ

国家戦略として公表しているサーキュラーエコノミーのロードマップの例は下記の通り。このほか国や都市のロードマップについては、個別の国別ページで取り上げていく。

6）欧州サーキュラーエコノミー中間支援団体

欧州でサーキュラーエコノミーを推進する中間支援団体の例を下記に挙げる。下記以外にもシンクタンクや非営利団体、コンサルティングファームがサーキュラーエコノミーを支援している。

補足：EU法体系について

Circular Economy Hubでも頻出するEUの法体系について補足しておきたい。EUの法体系には、一次法と二次法、判例がある。

一次法とはEUの基本条約のことを指し、二次法はEU市民に直接影響する規制や指令などを意味する。判例はEU司法裁判所の判例である。

二次法とは具体的には下記のことを指す。

• 規則（Regulation）
• 指令（Directive）
• 決定（Decision）
• 勧告（Recommendation）
• 意見（Opinion）

それぞれ法的拘束力の有無や加盟国の法規との関係性により分類されている。

日本の産業界で有名なものは、RoHS指令やREACH規則だろう。RoHS指令は「電気・電子機器における特定有害物質の使用制限に関する法律」で、電気電子機器における特定有害物質の使用制限をかけるもので、現在では鉛やカドミウムなど10物質の使用が制限されている。REACH規則は、EU域内で年間1トン以上の化学品を販売する製造者と輸入者に欧州化学庁の登録や情報伝達を義務付ける規則である。

ほかにも、4大規則ともいわれる「IPPC（統合的汚染防止管理）指令」、「環境影響アセスメント（Environmental Impact Assessment／EIA）指令（18およびその改正指令」「一定の産業活動に伴う重大事故の危険性に関するEU指令（ゼベソ指令Ⅱ）」「環境管理・監査スキーム（EMAS）規則」などがある。

特に、「廃棄物枠組み指令」「廃棄物埋立処分指令」「容器包装廃棄物指令」「電子廃棄物指令」「エコデザイン指令」「使い捨てプラスチック指令」などは、サーキュラーエコノミー移行に向けた推進力となっている。

【参照】EUROPE 2020
【参照】Roadmap to a Resource Efficient Europe
【参照】EU Resource Efficiency Scoreboard 2014
【参照】Progress Report on the Roadmap to a Resource Efficient Europe
【参照】Environment Action Programme to 2020
【参照】リサイクルデータブック2020 （一般社団法人産業環境管理協会）
【参照】一般廃棄物の排出及び処理状況等（平成29年度）について（環境省）
【参照】Municipal waste treatment, EU-27, 1995-2017 (kg per capita)
【参照】Eurobarometer surveys on public attitudes to the environment
【参照】Impacts of circular economy policies on the labour market
【参照ページ】What goes around comes around – EU circularity rate
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