インドネシアの官民・非営利団体パートナーシップ National Plastic Action Partnership（NPAP）は2020年4月22日、包括的なプラスチック汚染対策を目的とした行動計画「Radically Reducing Plastic Pollution in Indonesia: A Multistakeholder Action Plan （インドネシアのプラスチック汚染の徹底的な削減−マルチステークホルダー行動計画）」を発表した。

同行動計画は、プラスチックの海洋への流出を2025年までに70%減少させ、2040年までにプラスチック汚染をほぼゼロにする目標の具体策として公表。インドネシア政府は、行動計画を通じて、プラスチック分野におけるサーキュラーエコノミーへの移行を目指したい考えだ。

ここでは、インドネシアのプラスチック問題からその原因、行動計画の短期・長期目標の概略を解説した後、サーキュラーエコノミーの視点から3つのポイントを挙げて考察する。

インドネシアの環境問題

インドネシアは、世界最多の17,000以上の島嶼と総延長81,000kmの海岸線を有し、豊かな海の生態系に恵まれている。漁業の規模も中国に次いで世界で2番目に大きい。人口は2億6800万人と世界で4番目、名目GDPは2008年から2018年で約2倍、一人当たりGDPも10年で2倍近くとなり、急成長を遂げている。中央年齢値も31.1歳と、今後もさらなる経済成長が予測される。

一方で、他の新興国と同様、水質汚染・生態系の破壊・温室効果ガス排出の増加など環境問題が深刻化している。都市の環境問題も由々しき事態だ。ジョコ大統領が昨年、カリマンタン島東部への首都移転を2024年にも開始する方針を表明したように、人口過密とそれに伴う地盤沈下が持続不可能な状態になっている。

待ったなしのインドネシアの環境問題だが、その島嶼国家という特徴から特にプラスチック汚染問題が近年クローズアップされている。

増加するプラスチックごみの海洋流出

「世界で最も汚染された川」と呼ばれたこともあるチタルム川や、有名観光リゾート地バリ島のビーチに散乱するプラスチックごみの映像を見た方も多いだろう。国別でみると、インドネシアのプラスチックごみの海洋流出量は、中国に次いで世界で2番目に多いというデータもある通り、海洋プラスチックの問題は深刻だ。今回打ち出された行動計画でも、このまま特に対策が講じられなければ、海に流出するプラスチックは、2017年の年間62万トンから2025年の年間78万トンに増加すると予測。海洋流出の間接的だが根本原因となっているプラスチックの全廃棄量をみると、2017年は680万トンにも上り、2025年には870万トンに増えると見積もる。

不適切な廃プラスチック処理が引き起こす問題

インドネシアの廃プラスチックの70%は不適切に処理されている。48%が野焼き（多くは居住区の近くで実施）、14%は埋め立てあるいは管理が不十分な埋立地への廃棄、そして9%（62万トン）は河川や海へ流れ出る。

インドネシア東部の最大都市マカッサルのある市場で売られている魚の55%からプラスチックが検出されたという報告もあり、人体への影響も懸念される。

また、回収された廃プラスチックのうち、ほとんど（全廃プラスチックの32%に相当する210万トン）は自治体で管理される。しかし、そのほぼすべては、家庭や施設で分別されずに埋め立てられるという実態がある。多くの都市住民は分別への意欲があるが、分別回収されても結局は処理過程で混ざってしてしまうため、無駄だと感じているという。これは、こちらの記事でもご紹介した、インドネシアで注目の廃棄物管理サービスを手がける社会的企業Waste4Changeが躍進を続けている理由でもある。

さらに、ウェイスト・ピッカー（廃棄物処分場で有価物を回収・販売し現金収入を得る人々）は、資源循環に重要な役割を果たしているが、低賃金や不衛生な労働環境下での健康に対する懸念が社会問題化している。

加えて、路上に溢れ出たプラスチックは、排水システムを詰まらせるため、降雨の際に洪水を引き起こす。

不適切な廃棄物管理は、生態系・公衆衛生・健康・観光業・漁業などに深刻な影響を及ぼすことなどから、大胆な対策が急務となっていた。

インドネシアの廃プラスチック問題が起こる主な原因3つ

同行動計画は、インドネシアでプラスチック廃棄物問題が深刻化している原因を3つに絞って挙げている。

1. 固形廃棄物を処理する施設が発展せず、投資もされていない。

現在のインドネシア全体の廃棄物回収率は39%（農村地域は20%、遠隔地は16%）だ。全人口のうち、1.6億人程度の人口は環境負荷を与える方法で廃棄するほかない。回収してほしくても選択肢がないという状態だ。これには、回収に自治体の責任が及んでいないこと、道路建設など他の優先すべき（と捉えられている）予算との競争、有料回収システムの欠如、廃棄物処理施設の適地不足、有機性廃棄物のバイオマス利用やリサイクル価値に対する認識不足（インドネシアでは、化学肥料は補助金対象となっている）などの原因がある。

2. 過剰で問題のあるプラスチックの使用

当然、食や医療現場などさまざまなシーンでプラスチックには利便性や安全性がある。しかし、マグカップや詰め替えなど代替ができる場面で、使い捨てプラスチックを多用している。また、過剰包装も問題だ。例えばECで購入した電化製品などに過剰包装が多い。特にPVC（ポリ塩化ビニル）は、プラスチックを焼却する際にダイオキシンを発生させ、長期間の暴露により人体に影響を与えるリスクを高めることは周知の事実である。

3. 多くの種類のプラスチックの市場価値が低い

市場における再生アルミニウムなどの原料は、価値のあるものとして認識されている。しかし、PETや高密度ポリエチレン以外のプラスチックに対しては、その価値が価格に反映されていない。回収に時間がかかることも一因だ。そのため、高付加価値材料の回収に専念されるため、その他大勢のプラスチックは環境への流出が起こる。

マルチステークホルダー行動計画にいたるまでの経緯

インドネシア政府は近年、廃棄物政策を加速させてきた。直近では、2017年にインドネシア国家廃棄管理政策（2017年97号）、2018年に海洋プラスチックごみ行動計画2018-2025（2018年83号）を発令。廃棄物管理政策とプラスチックごみの海洋流出対策を国家の最優先課題と位置づけた。

さらに2019年初頭、世界経済フォーラムのプラスチックの循環型経済を目指す官民連携イニシアチブGlobal Plastic Action Partnership（以下、GPAP）と共同で、Indonesia National Plastic Action Partnership （NPAP）を設立、産官学150以上の企業や団体が加盟。インドネシアは国として初めてGPAPのパートナーとなった。2025年までにプラスチックごみの海洋流出を70%削減するという目標は、2020年の世界経済フォーラムですでに発表されており、同行動計画はこの70%目標についての具体策と2040年までの目標 を示すものとして公表された。

今回の計画では、2つのシナリオが描かれている。従来型シナリオ（Business As Usual Scenario、以下BAU）とシステム変更シナリオ（System Change Scenario、以下SCS）だ。

マルチステークホルダー行動計画（P16）より、プラスチックごみの海洋流出についてBAUとSCSを比較

BAUでは、2025年のプラスチック汚染は現在よりも3分の1増え、610万トンになると試算。2040年には倍増が予想される。当然インドネシアが選択したシナリオは、SCSだ。SCSは、2025年までの期間（リニア型アプローチの期間）と2025年から2040年までの期間（サーキュラー型アプローチの期間）に分かれている。概要は以下の通りである。

2025年までの主な5つの目標（リニア型アプローチ）

同行動計画は、2025年までのアプローチをリニア型と呼び、下記5つの重点目標を定めた。

1. プラスチック消費の削減または代替製品の活用　

利用回避やリユース、パッケージフリーなどの新しい配達システムの導入によって、消費者の行動変容を促す。さらに、環境へ良い影響を及ぼすプラスチックに代わる素材の利用を増やす。これらの施策の結果、2025年までに年間100万トンの消費を削減する。

2. プラスチック製品と包装の再設計

リユースと質の高いリサイクルをするため、プラスチック製品と包装の再設計を行う。最終的にはすべてのプラスチックが再利用やリサイクル可能な価値の高い製品にすることが目標である。

3. 廃プラスチック回収率39%から2025年に80%へ

現在のプラスチック廃棄物回収率である39%を2025年に80%に高めるため、官民の回収システムを構築する。その結果、毎年新たに400万世帯に相当する規模で回収を増やす。回収システムの構築は、国全体のプラスチック廃棄量の4分の3を占める中小都市を優先させる。

4. リサイクル施設の倍増

2017年時点では、廃プラスチックの10%しかリサイクルできていない。2025年までに毎年新たに97.5万トンのプラスチックを処理できるように、分別またはリサイクル施設の倍増を図る。

5. 廃棄物処理施設の新設または拡充

年間330万トンを適切に管理する廃棄物処理施設の新設または拡充を図る。同時に、回収システムがある地域では、プラスチックの不法焼却や廃棄を防ぐ対策を段階的に強化する。

なお、2025年まではリサイクル率よりも回収率の上昇スピードが早いと予測され、適切に管理されたプラスチック廃棄量が増加する期間だと位置づけている。

これらの2025年の目標を達成するためには、合計51億ドル（約5500億円）の投資が必要だとしている。そのうち40億ドル（約4300億円）は公共機関が運営する廃棄物回収・処分システム、11億ドル（約1200億円）はリサイクルシステム構築へ投資される。

マルチステークホルダー行動計画（P26）より、2017年から2040年までのプラスチック廃棄量と廃棄物処理方法の内訳について、BAUとSCSを比較

2025年から2040年までの目標（サーキュラー型アプローチ）

リニア型アプローチの期間は2025年までに終了し、サーキュラー型アプローチの期間に突入する。プラスチックの環境への流出「ほぼゼロ」を達成し、サーキュラーエコノミーへの移行を目指す期間だ。結果として、プラスチック利用量と経済成長率の分離を図る。主な5つの目標が挙げられている。

1. 削減と代替製品

2040年までに回避可能なプラスチック利用を削減する。あるいは代替製品に置き換える（年間650万トン）。削減と代替の内訳は下記の通り。

削減：2040年までに年間430万トンの利用を減らす。利用回避やリユースを、質や安全・健康面を犠牲にすることなく実現する。

代替：2040年までに年間220万トンのプラスチックを国際認証取得済みの生分解可能な代替素材に置き換える。

2. プラスチック製品と容器の再設計

複合材などによってリサイクルができないプラスチックの約半数をリサイクル可能なものに再設計する。これにより、年間110万トンのリサイクル可能なプラスチックを確保できる。

3. プラスチック回収網を全国へ

プラスチックの流出を「ほぼゼロ」にするため、ほとんどすべてのコミュニティが官民のプラスチック回収システムに網羅されるようになる。その結果、710万トンのプラスチックを回収する。2025年までの期間は回収に関する設備投資を急ピッチで行うが、2025年から2040年までは分別とリサイクルを重点的に強化する。家庭での分別の促進に加えて、公共機関が運営する分別センターで新たに110万トンの廃プラスチックを分別する。

4. 2040年までにプラスチックリサイクル率を4倍に

2040年のプラスチックリサイクル率を2017年の10%から2040年の40%に高める。重量換算で280万トンのリサイクルとなる（2017年は約68万トン）。これには、従来のマテリアルリサイクルでは困難な低品質のプラスチックを、新しいプラスチックに回復させるケミカルリサイクル（15万トン）が含まれている。

5. 管理された廃棄物処理施設の増設

2025年から2040年の期間では、プラスチックの削減・代替・リサイクルの拡大を図る。そのため、2025年以降はプラスチック廃棄量の拡大スピードは抑えられると見込んでいるが、それでも2040年には430万トンの廃棄物を管理できる廃棄物処理施設が必要となる。プラスチックから燃料へのリサイクル（いわゆる熱回収）は、15万トンを見込んでおり、これは他のリサイクル方法（マテリアルリサイクルまたはケミカルリサイクル）と比べて、経済的に利点がある場合のみに利用されると想定している。

これらの2040年の目標を達成するためには、2025年までの予算に加えて新たに133億ドル（約1兆4300億円）の投資が必要だとしている。そのうち117億ドル（約1兆2600億円）は公共機関が運営する廃棄物回収・処分システム、15億ドル（約1600億円）はリサイクルシステム構築へ投資される。

SCSでは、プラスチックの海洋流出が「ほぼゼロ」になることに加え、2000万トンの温室効果ガスの削減や、15万人の直接雇用の創出、公衆衛生の向上、男女格差の是正や社会的公正の発展につながることを示している。

サーキュラーエコノミー視点でみる3つのポイント

同行動計画に通底している3つのポイントをサーキュラーエコノミーの視点から挙げてみたい。

1. 廃棄物ヒエラルキー

EUは、1975年の廃棄物枠組み指令で提唱された廃棄物管理の優先順位を定める「廃棄物ヒエラルキー」の概念を発展させてきた。直近では、2008年改正の廃棄物枠組み指令（DIRECTIVE 2008/98/EC）で示された5つの優先順位を軸に廃棄物処理政策を進める。5つの優先順位とは、（優先順位が高い順に）「廃棄物の発生抑止」・「リユースのための前処理」・「リサイクル」・「エネルギー回収などの回復」・「適正処分」だ。今回の行動計画も基本的にはこの廃棄物ヒエラルキーの考えに沿っている。廃棄物ヒエラルキーと同行動計画の代表的な施策を比較した図を下記に示す。

 

「廃棄物ヒエラルキー」と「マルチステークホルダー行動計画」の比較

この廃棄物ヒエラルキーがインドネシアではほとんど機能していなかった。それ以前に機能させる環境が整っていなかったといえる。特に低い回収率の問題は深刻だ。長年低い回収率を引き起こす原因となった、廃棄物に関するシステムと設備投資への認識不足が、経済成長に伴い問題を悪化させた。

まずは短期的対策として考えられる回収やリサイクルシステムへ投資をするというのがSCSのポイントだ。これは、投資の優先順位を変える可能性があり、この点は欧州が戦略的観点から積極的に関わっている。

2. 設計の重要性

プラスチックのサーキュラー型設計は、循環の出発点として非常に重要となる。よくいわれる「Design From Waste（廃棄物から設計する）」よりも「Design Out Waste（廃棄物を出さないように設計する）」のほうに比重が置かれるサーキュラーエコノミー。同行動計画でも当然、廃棄物をあらかじめ出さないように設計するサーキュラー型設計の重要性が前面に出ている。

2025年までの目標のうちの2つ、「プラスチック消費の削減または代替製品の活用」と、「プラスチック製品と包装の再設計」がこれにあたる。例えば着色されたプラスチックの透明化、紙やコート紙・生分解性可能な素材の活用、複合材の回避、環境配慮型デザインを追求することで、プラスチック1トンあたり90ドルから140ドルほど使用後の価値を高められる試算を引き合いに出している。SCSでは、このような設計により、2025年までにリサイクルができなかったプラスチックの20%がリサイクル可能な形になると示している。

3. 先進国との協働

「マルチステークホルダー行動計画」という名称や、同行動計画を発行したNPAPメンバーの多様性が示しているように、多様なステークホルダーとの「協働」が3つ目のポイントだ。廃棄物管理システムの構築については、先進国、特にEUとの結びつきが活発になっている。EUと企業連合が連携し、廃棄物管理システム自体を輸出することで、今後の欧州型サーキュラーエコノミーをスタンダードにする戦略に弾みをつけたい考えだ。

民間ではすでに2017年、ユニリーバ・ネスレ・コカ・コーラ・ダノン・テトラパック・インドネシアのインドフードと共同で、容器のサーキュラーエコノミーを推進する団体PRAISE（Packaging and Recycling Association for Sustainable Environment in Indonesia）を発足させ、インドネシアでのリサイクル市場を形成する動きを活発にしている。

さらに、オランダの「エコパークス」構想や、フィンランド・スウェーデン・デンマークなどの北欧諸国による廃棄物管理での技術協力など、さまざまなプレイヤーが関わる。

日本も、2019年5月のG20で共有された「大阪ブルー・オーシャン・ビジョン」（同ビジョンの言及は参照先のパラグラフ39）を受けて、「マリーン・イニシアチブ」を立ち上げ、廃棄物管理の国際協力を推し進める。さらに、2019年6月にインドネシア政府と「廃棄物発電に関する協力」「海洋ごみモニタリングに関する協力」「両国のリードによる他のASEAN諸国への行動計画策定支援」などで合意している。

また、国連アジア太平洋経済社会委員会が日本政府と共同でプラスチック海洋流出削減に向けた取り組みを発表し、パイロット都市のうちインドネシアのスラバヤが選ばれた。このように、日本と欧州とのそれぞれの連携が注目される。

インドネシア政府も海外の先端技術に対してオープンに受け入れている。先進国が漸進的に歩んできた発展を一気に飛び越えて最先端技術の導入を図る、「リープフロッグ」現象を起こす環境を整える。

今回のNPAPのモデルは、ガーナでも展開されており、2020年5月にベトナムでも開始する予定だ。インドネシア政府としても、廃棄物処理先進国と共同で問題解決を図り、協働の先進事例を作ることは他国のお手本となるとして積極的に推進する。

リニアエコノミーからサーキュラーエコノミーへ

先にも述べたが、2025年までの期間はリニア型、2025年から2040年までの期間はサーキュラー型アプローチの期間と位置づけている。2025年までは不適切に管理するプラスチックを減らす目的のもと、次の期間に向けてのプラスチック廃棄物管理システム全体を整備する期間としている。2025年には環境基盤が整うとしているので、以降は資源循環ループを閉じる施策に焦点を当てていくとする。

今後新興国の廃棄物問題は深刻化することが必至だが、インドネシアのこの挑戦を他国は注目している。2040年までの20年間、プラスチック分野で一気にリニアエコノミーからサーキュラーエコノミーへの転換がなされるのか、引き続き追っていく。

 

【マルチステークホルダー行動計画原文】Radically Reducing Plastic Pollution in Indonesia: A Multistakeholder Action Plan National Plastic Action Partnership
【参考】DIRECTIVE 2008/98/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 19 November 2008
【参考】大阪ブルー・オーシャン・ビジョン　（同ビジョンの言及はパラグラフ39）
【参考】　大阪ブルー・オーシャン・ビジョン実現のための 日本の「マリーン（MARINE）・イニシアティブ」
【参考】原田環境大臣とインドネシア・ルフット海洋担当調整大臣との会談の結果及び共同声明について
【参考サイト】The WORLD FACTBOOK (Central Intelligence Agency)
【参考サイト】Waste4Change
【参考サイト】PRAISE（Packaging and Recycling Association for Sustainable Environment in Indonesia）
【参考レポート】Plastic waste inputs from land into the ocean
【参考レポート】Anthropogenic debris in seafood: Plastic debris and fibers from textiles in fish and bivalves sold for human consumption
【参考レポート】THE NEW PLASTICS ECONOMY CATALYSING ACTION
【参考記事】The Nordics, Waste4change mobilise to solve Indonesia’s waste crisis
【関連記事】インドネシアのゴミ問題を解決する。ソーシャルスタートアップ「Waste4Change」の挑戦
【関連記事】オランダ発の持続可能な廃棄管理「エコパークス」構想、インドネシアで発足
【関連記事】国連、日本政府と共同でASEAN各都市の廃プラスチック問題に取り組むイニシアチブ発足